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2018 年3 月頒布的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《機構(gòu)改革方案》）最終確定了自然資源部的行政職責，即“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責”，并“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進多規(guī)合一，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合。” 這是一次具有里程碑意義的機構(gòu)改革。根據(jù)方案，重新組建的自然資源部將原國土資源部等部委的規(guī)劃職能整合到一起，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責，這就意味著未來“陸?？找惑w”，“空間規(guī)劃”迎來歷史性的重要一刻。
5月23日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（下稱《意見》）指出，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。國土空間規(guī)劃進入“多規(guī)合一”時代。新時期的國土空間規(guī)劃也面臨著全新的轉(zhuǎn)變。本文梳理了國土空間規(guī)劃提出的背景，全國各地的“多規(guī)合一”空間規(guī)劃實踐以及專家指導(dǎo)意見等，為國土空間規(guī)劃工作的進一步開展提供參考和思路。
空間規(guī)劃是對于地球表層特定地域或空間的規(guī)劃，是經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等政策的地理表達，是政府管理空間資源、保護生態(tài)環(huán)境、合理利用土地，改善民生質(zhì)量、平衡地區(qū)發(fā)展的重要手段。空間規(guī)劃是在一定的政治、經(jīng)濟、社會和技術(shù)條件下，在一定的行政區(qū)域內(nèi)，結(jié)合資源、環(huán)境和生態(tài)條件，對一定時期內(nèi)國土空間的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、時序和用途進行的統(tǒng)籌安排。不是一個規(guī)劃，而是一個體系。
空間規(guī)劃的客體是國土。核心是用途管制，通過空間用途分區(qū)和分類，并輔之以政策手段，建立用途管制制度，減少負外部性?？臻g規(guī)劃的關(guān)鍵是土地利用和功能組織，是一種以空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主題，以協(xié)調(diào)土地利用和功能組織為主線，實行分級管理，以形成有序、集約、永續(xù)的空間開發(fā)格局。
我國的空間規(guī)劃體系起步較早，土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等都是其典型代表，但國土空間規(guī)劃體系正式緣起于十八大提出的“大力推進生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國土空間格局”。自此到自然資源部“三定”方案發(fā)布，其脈絡(luò)及要求逐步更加清晰。
回溯我國空間規(guī)劃發(fā)展歷程，先后經(jīng)歷了從浙江、上海等地力推的“兩規(guī)合一”，到2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出的“三規(guī)合一”，到2014年國家發(fā)展和改革委員會等四部委開展的“多規(guī)合一”，再到2017年四部委推行的“空間規(guī)劃”等階段。2019年5月23日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。“多規(guī)合一”是指將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、市政等專項規(guī)劃的編制、實施進行融合。“多規(guī)合一”的本質(zhì)應(yīng)是一種規(guī)劃協(xié)調(diào)工作而非一種獨立的規(guī)劃類型，是基于城鄉(xiāng)空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是平衡社會利益分配、有效配置土地資源、促進土地節(jié)約集約利用和提高政府行政效能的有效手段。
《意見》的印發(fā)，這標志著國土空間規(guī)劃體系建設(shè)工作將全面實施，國土空間規(guī)劃進入“多規(guī)合一”時代。
2003年，廣西欽州首先提出了“三規(guī)合一”的規(guī)劃編制理念：即把國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制協(xié)調(diào)、融合起來，在理念上提出了一些創(chuàng)新。 依靠單個部門的推動，進行了理念方面的探索。
2004年，國家發(fā)改委在6地（江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、廣西省欽州市、四川省宜賓市、浙江省寧波市和遼寧省莊河市）試點“三規(guī)合一” 。
2008年6月，國土資源部和城鄉(xiāng)建設(shè)部在浙江召開了“兩規(guī)協(xié)調(diào)”推廣會。
2008年，上海、武漢相繼對國土和規(guī)劃部門進行機構(gòu)合并，開展“兩規(guī)”或者“三規(guī)”整合探索；2010年，重慶市開展“四規(guī)疊合”；2012年，廣州市開展“三規(guī)合一” 探索工作。
2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議，習近平總書記指出要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城市發(fā)展邊界、劃定城市生態(tài)紅線。在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖，持之以恒加以落實。 主要集中在一些較為發(fā)達的特大城市和地區(qū)，是一種“自下而上”向國家部委爭取空間管理政策和權(quán)限的過程。機制和配套政策面臨一些法律和制度上的障礙，這種自發(fā)的規(guī)劃融合探索取得效果存在著一定的局限性。
建立空間規(guī)劃體系、劃定城市開發(fā)邊界、劃定生態(tài)紅線等工作已納入中央重要的議事日程。
2014年3月16日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。
2014年，四部委共同確定了全國28個市縣作為“多規(guī)合一”試點市縣。2016年中央深改辦部署省級空間規(guī)劃試點，目的在于深化規(guī)劃體制改革創(chuàng)新，建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，提升國家國土空間治理能力和效率 “自上而下”的授權(quán)式改革，從在市縣層面探索推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖的經(jīng)驗，為國家空間規(guī)劃體制改革凝聚共識。
表2 國土空間規(guī)劃時間發(fā)展軸
《意見》提出，到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標準體系；全面實施國土空間監(jiān)測預(yù)警和績效考核機制；形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。
習近平總書記在參加河南代表團的審議時，集中談了鄉(xiāng)村振興的6大問題，其中針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，總書記指出“要按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃” 。
自然資源部陸昊：履行好“兩統(tǒng)一”職責，即將全面啟動國土空間規(guī)劃體系建設(shè)
全國兩會期間，自然資源部部長陸昊在接受“部長通道”采訪時指出，自然資源部要統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責。后者需要從國土空間的統(tǒng)一規(guī)劃、用途管制、保護修復(fù)三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)來展開，進行重構(gòu)性的機構(gòu)改革。
部門成立一年來，已解決了一些突出問題，還有一些問題需要繼續(xù)努力。其中規(guī)劃問題，的確存在原來的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的技術(shù)規(guī)范不夠統(tǒng)一等問題，所以有的城市會有部分建設(shè)用地不能合規(guī)使用。這一問題，將在下一步“多規(guī)合一”中得到解決。
目前部門已牽頭起草了關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見等，都已經(jīng)過中央深改委審議通過，并將全面啟動實施。
對現(xiàn)行的城市或者鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，在實施中存在矛盾的差異圖斑進行協(xié)調(diào)性、一致性處理，保證營商環(huán)境順暢銜接。在做好協(xié)調(diào)性和一致性處理的過程中，有四個“不得突破”：一是不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量等約束性指標；二是不得突破已經(jīng)確定的生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田控制線；三是不得突破城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃所確定的禁止建設(shè)區(qū)等規(guī)劃強制性內(nèi)容；四是不得突破新的國土空間規(guī)劃提出的一些新的管理要求。四個“不得突破”是協(xié)調(diào)性和一致性的工作底線。
自然資源部將繼續(xù)堅持黨對規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照確定目標，堅定不移推進和實施“多規(guī)合一”，形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”，建立統(tǒng)一的編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”，落實好《若干意見》各項部署，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)?！度舾梢庖姟返陌l(fā)布，標志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”基本形成。建立一個全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系是一項系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，需要各地區(qū)各部門按照黨中央、國務(wù)院部署，明確目標要求，落實主體責任，上下聯(lián)動，形成合力，以釘釘子精神久久為功，一張藍圖干到底。
自中央提出“建立國土空間規(guī)劃體系”以來，各部委和地區(qū)紛紛開展空間規(guī)劃體系和規(guī)劃協(xié)調(diào)機制的探索工作，特別是2017年省級空間規(guī)劃試點方案的實施，為建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系積累了經(jīng)驗、提供了示范。隨著國家機構(gòu)改革的完成，自然資源部實現(xiàn)了將主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃有機融合，統(tǒng)一為國土空間規(guī)劃，提出了建立“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系。
海南?。和ㄟ^空間置換等方式，共協(xié)調(diào)處理重疊圖斑127.9萬塊，有效解決了耕地、林地、巖線的圖斑重疊等問題，形成了完整的“一張藍圖”。
廣州市：通過市區(qū)聯(lián)動，部門協(xié)調(diào)，在全市統(tǒng)一了建設(shè)和保護空間，有效消除了29.4萬塊，面積935.8平方公里的差異圖斑，盤活130平方公里存量土地。將“三規(guī)”所涉及的用地邊界、空間信息、建設(shè)項目參數(shù)等信息融合到一張圖，形成建設(shè)用地規(guī)模控制線、建設(shè)用地增長邊界控制線、基本農(nóng)田控制線、基本生態(tài)控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線為一體的控制體系，為科學管控全市城鄉(xiāng)空間資源奠定了基礎(chǔ)。
廈門市：以優(yōu)化城市功能布局為導(dǎo)向，突出資源整合，摸清全市“三規(guī)”差異并制定差異圖斑處理原則與措施。“兩規(guī)”差異圖斑12.38萬個，涉及面積307.07平方公里。本著“應(yīng)調(diào)盡調(diào)、減少失誤，注重實效、合理調(diào)入”的原則，按照城市空間布局規(guī)劃（遠景）建設(shè)用地780平方公里，土地利用規(guī)劃（2020年）建設(shè)用地585平方公里，科學調(diào)整建設(shè)用地數(shù)量及規(guī)模，確定建設(shè)640平方公里建設(shè)用地規(guī)模作為城市終極規(guī)模，形成“兩規(guī)”一致的建設(shè)空間。按照“生態(tài)空間山清水秀、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度”的發(fā)展要求，劃定生態(tài)控制線、建設(shè)用地增長邊界控制線、海域及灘涂控制線圖等三條控制線，并將“多規(guī)”所涉及的用地邊界、空間信息、建設(shè)項目參數(shù)等多元化的信息融合統(tǒng)一到一張圖上。
南海區(qū)：“兩規(guī)”一致的建設(shè)用地圖斑面積約為514.5平方公里，“兩規(guī)”差異圖斑面積166平方公里。在此基礎(chǔ)上結(jié)合各行業(yè)用地需求，形成“兩規(guī)”一致的規(guī)劃建設(shè)用地布局，并劃定建設(shè)用地開發(fā)邊界、產(chǎn)業(yè)集聚引導(dǎo)區(qū)界、生態(tài)控制線和基本農(nóng)田控制線。
【廣東】廣東完成全國首個省級“雙評價”試評價成果
多年來，廣東省、市聯(lián)動，運用“多規(guī)合一”關(guān)鍵技術(shù)，探索了“五個一”的空間規(guī)劃編制路徑、“多層級、全覆蓋”空間規(guī)劃體系、“大數(shù)據(jù)+”的空間規(guī)劃方法，以及“指引+標準+協(xié)調(diào)機制”的空間規(guī)劃政策保障，為新一輪國土空間規(guī)劃的編制、實施、管理等積累了有益經(jīng)驗。
基于“多規(guī)合一”的廣東空間規(guī)劃探索實踐與展望
2019年2月13日，自然資源部國土空間規(guī)劃局“雙評價”試評價廣東現(xiàn)場交流會在廣州召開，廣東省自然資源廳按照自然資源部工作部署，全方位、多渠道、多舉措推進試評價工作，完成全國首份省級“雙評價”試評價成果。
【山東】山東省級國土空間規(guī)劃編制將全面啟動
2019年1月22日，山東全省自然資源工作會議在濟南召開。會議指出，山東省將優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，建立國土空間規(guī)劃體系，今年將全面啟動省級國土空間規(guī)劃編制，加快推進主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等“多規(guī)合一”。
2019年6月20日，山東省政府網(wǎng)站發(fā)布了省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《山東省國土空間規(guī)劃編制工作方案》的通知。《方案》要求，確保2019年年底完成省級和試點市縣國土空間規(guī)劃編制任務(wù)，2020年年底完成其他市縣國土空間規(guī)劃編制任務(wù)，形成全省國土空間開發(fā)保護“一張圖”，建設(shè)國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警管理系統(tǒng)，為全省自然資源保護、各類開發(fā)建設(shè)、國土空間用途管制、各層次專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃編制提供基本依據(jù)。
【甘肅】甘肅省國土空間規(guī)劃”編制工作部署會召開
2019年1月28日，甘肅省自然資源廳主持召開“甘肅省國土空間規(guī)劃”編制工作部署會，傳達1月23日自然資源部空間規(guī)劃局召開的“落實全國自然資源工作會議精神做好國土空間規(guī)劃編制前期工作”會議精神，安排部署全省國土空間規(guī)劃編制工作。
省自然資源廳黨組成員、副廳長胡松濤主持召開“甘肅省國土空間規(guī)劃”編制工作部署會
【浙江】《浙江省國土空間總體規(guī)劃編制工作實施方案》部門意見征詢會在杭州召開
2019年3月5日上午, 浙江省自然資源廳組織召開《浙江省國土空間總體規(guī)劃編制工作實施方案》部門意見征詢會。會上介紹了規(guī)劃編制方案，根據(jù)省級各相關(guān)部門的職責，提出了具體分工，緊扣啟動部署、規(guī)劃編制、論證上報三個階段工作倒排了工作計劃。
《浙江省國土空間總體規(guī)劃編制工作實施方案》部門意見征詢會在杭州召開
【四川】四川省國土空間規(guī)劃編制工作已經(jīng)啟動
2019年2月2日，四川省省廳召開四川省國土空間規(guī)劃編制座談會，提出了對國土空間編制工作的要求與具體安排。3月7日，省廳召開全省自然資源工作座談會，表示四川省國土空間規(guī)劃編制工作已經(jīng)啟動。今年年底四川省國土空間規(guī)劃和五大經(jīng)濟區(qū)國土空間規(guī)劃將編制完成。
四川省國土空間規(guī)劃編制工作，省廳這個座談會你要知道！
我省首個國土空間規(guī)劃今年底完成編制
【河南】河南省國土空間規(guī)劃編制工作匯報會在北京召開
2019年3月11日下午，河南省國土空間規(guī)劃編制工作匯報會在北京召開，廳規(guī)劃處介紹了河南省國土空間規(guī)劃工作開展情況，相關(guān)人員分別就省級國土空間規(guī)劃編制思路、規(guī)劃指標體系建立、“雙評價”研究、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度落實等方面向自然資源部《全國國土空間規(guī)劃綱要》編制核心組成員進行了匯報。
河南省國土空間規(guī)劃編制工作匯報會在北京召開
【安徽】2019年安徽全面啟動省級國土空間規(guī)劃編制
2019年1月21日，安徽省自然資源廳召開工作會議，表示安徽省將落實“多規(guī)合一”，全面啟動省級國土空間規(guī)劃編制，同步推進市縣國土空間規(guī)劃編制，因地制宜開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃編制。3月14日上午，安徽省自然資源廳在蚌埠召開國土空間規(guī)劃編制集中調(diào)研會議（北片區(qū)），傳達了國家及自然資源部編制國土空間規(guī)劃工作部署和有關(guān)會議精神，介紹了《2019年全省國土空間規(guī)劃管理重點工作（征求意見稿）》有關(guān)內(nèi)容。
安徽省自然資源廳國土空間規(guī)劃編制集中調(diào)研會議（北片區(qū)）在蚌埠召開
2019年安徽全面啟動省級國土空間規(guī)劃編制
【湖南】湖南省國土空間規(guī)劃編制專題研究成果論證工作按計劃啟動
2018年6月28日，湖南省國土空間規(guī)劃編制部署會在省國土資源廳舉行。根據(jù)自然資源部統(tǒng)一部署，湖南省國土資源廳起草了《湖南省國土空間規(guī)劃（2018-2035年）完善提升工作方案》和《長江經(jīng)濟帶國土空間規(guī)劃編制湖南工作方案》，明確國土空間規(guī)劃編制的重點任務(wù)。10月31日，省自然資源廳分別與省水利廳、省林業(yè)局就《湖南省國土空間規(guī)劃(2018-2035年)》和《長江經(jīng)濟帶國土空間規(guī)劃湖南建議》專題研究及相關(guān)工作開展座談。
湖南省國土空間規(guī)劃編制工作部署會在長召開 陳文浩副省長出席并講話
省國土空間規(guī)劃編制專題研究成果論證工作按計劃啟動
【湖北】湖北省探索適合本省實際的省級國土空間規(guī)劃編制方法
湖北省結(jié)合2017年以來國土空間規(guī)劃編制的實踐，探索出一套適合本省實際的省級國土空間規(guī)劃編制方法。首選確定功能定位和綠色發(fā)展戰(zhàn)略，然后構(gòu)建國土空間新格局，劃分主導(dǎo)功能分區(qū)，在部署國土綜合整合和生態(tài)修復(fù)、交通能源水利重大工程，最后建立實施保障機制，完善政策措施，在規(guī)劃中凸顯湖北特色。
省級國土空間規(guī)劃編制方法探討
【寧夏】寧夏深入推進省級國土空間規(guī)劃試點
中央授權(quán)寧夏回族自治區(qū)開展空間規(guī)劃試點以來，寧夏積極整合各空間性規(guī)劃核心內(nèi)容，不斷深化體制機制改革，構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全區(qū)統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，積累了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法，同時也遇到一些問題和困難。在此背景下，提出推進省級空間規(guī)劃實施的建議：加強銜接各類土地面積的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，積極穩(wěn)妥確認各類用地社會屬性、統(tǒng)籌安排相關(guān)的試點工作，加快構(gòu)建科學合理的空間規(guī)劃體系，完善規(guī)劃實施機制，積極推動行政管理體制改革。
深入推進省級國土空間規(guī)劃試點的建議
市 縣 級 探 索
【廣州】新時代廣州國土空間規(guī)劃探索實踐
廣州國土空間規(guī)劃編制是一個不斷學習摸索、加深認識并予以實踐的過程。2018年9月，廣州依托“三規(guī)合一”“多規(guī)合一”以及“兩規(guī)”試點工作基礎(chǔ)，在全國較早的開展了國土空間規(guī)劃編制，重點從底數(shù)底圖、戰(zhàn)略目標、空間格局、資源統(tǒng)籌、要素配置、實施保障等方面進行了相關(guān)探索實踐。
2019年6月13日，《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018-2015年）》（簡稱《規(guī)劃》）草案開始對外公示。《規(guī)劃》明確提出了廣州城市發(fā)展的階段性目標，并指出，要合理確定人口規(guī)模，控制人口長期均衡發(fā)展。到2035年常住人口規(guī)模在2000萬左右。到2035年，建成國際大都市，成為具有全球影響力的國際商貿(mào)中心、綜合交通樞紐、科技教育文化中心，城市經(jīng)濟實力、科技實力、生態(tài)環(huán)境、文化交往達到國際一流城市水平。
【長沙】長沙市發(fā)布國土空間總體規(guī)劃編制工作方案
2019年3月11日，長沙市召開自然資源和規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議，首次提出了國土空間總體規(guī)劃的概念。這一輪國土空間規(guī)劃立足于原來的土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，在理念、空間、治理上全面轉(zhuǎn)型?！堕L沙市國土空間總體規(guī)劃（2019-2035年）編制工作方案（草案）》立足國家、省級層面的戰(zhàn)略部署，系統(tǒng)提出全市國土空間開發(fā)、利用、保護和整治的目標、任務(wù)和措施。
【武漢】市縣國土空間規(guī)劃編制的“武漢樣本
建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施是新時期自然資源和規(guī)劃的重要改革工作。文章從編制基礎(chǔ)、改革認識、思路等方面闡述了武漢市國土空間規(guī)劃的前期探索與實踐。
市縣國土空間規(guī)劃編制的“武漢樣本”
【鶴壁】河南省自然資源廳、鶴壁市局參編全國市縣國土空間規(guī)劃規(guī)程
自然資源部空間規(guī)劃局召開市縣國土空間規(guī)劃編制規(guī)程制定工作會議，課題組由“三院三省三市”（中國國土規(guī)劃院、中國城市規(guī)劃院、上海同濟規(guī)劃院，浙江省自然資源廳、廣東省自然資源廳、河南省自然資源廳，廣州市規(guī)劃和自然資源局、武漢市自然資源和規(guī)劃局、鶴壁市自然資源和規(guī)劃局）組成。
通過梳理國內(nèi)部分地區(qū)“多規(guī)合一”的試點成果及當前浙江、廣西、廣州、武漢、廈門等省市國土空間規(guī)劃試點編制的情況，結(jié)合國內(nèi)學者關(guān)于國土空間規(guī)劃編制的研究探索，以及各大設(shè)計機構(gòu)已經(jīng)形成的階段性研究成果，應(yīng)該說在具體的研究和編制內(nèi)容上，有以下幾個基本共識：
第一，即對當前執(zhí)行的規(guī)劃情況進行統(tǒng)一的實施評價，全面掌握現(xiàn)行規(guī)劃存在的突出矛盾和問題。
第二，全面開展“雙評價”工作，即資源環(huán)境承載力評價和國土空間適宜性評價兩個方面。
第三，進一步劃定“三線”工作，明確空間管控重點與機制。即在前者工作基礎(chǔ)上，進一步劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。
第四，關(guān)于規(guī)劃編制的序列問題。即縱向傳導(dǎo)與橫向傳導(dǎo)同步推進。
開展規(guī)劃實施評價的目的主要是掌握現(xiàn)行規(guī)劃的成效和存在的突出問題，作為規(guī)劃調(diào)整的重要依據(jù)。其評估的對象包括主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等，其內(nèi)容主要包括但不限于以下四個方面：
一是對以城市性質(zhì)與規(guī)模、城市發(fā)展目標與戰(zhàn)略為主的城市發(fā)展戰(zhàn)略評估；
二是對以空間管制、公共服務(wù)體系、市政基礎(chǔ)、生態(tài)、交通體系、歷史文化保護以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為主的用地空間布局評估；
三是對規(guī)劃決策機制體制的評估；
四是對以規(guī)劃體系構(gòu)建及管理體系為主的規(guī)劃編制體系評估。
開展“雙評價”工作的主要目的就是要掌握資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)的潛力，進一步核定城市發(fā)展的底線極限。
其中資源環(huán)境承載能力評價是國土空間規(guī)劃編制的主要依據(jù)，是對自然資源和生態(tài)環(huán)境本底條件的綜合評價，反映國土空間對承載開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護的承載等級等。
承載能力越高，意味著越能夠支撐經(jīng)濟社會發(fā)展，成為未來建設(shè)用地布局的首選區(qū)域；其承載能力越低，則意味著對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力越弱，應(yīng)作為生態(tài)保障，優(yōu)先發(fā)揮保障作用。具體評價內(nèi)容包括土地資源、水資源、環(huán)境資源、生態(tài)資源等構(gòu)成的建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的評價。
資源環(huán)境承載力評價示意圖（圖片根據(jù)網(wǎng)絡(luò)整理）
國土空間開發(fā)適宜性評價，是反映國土空間對城鎮(zhèn)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護承載的適宜程度，主要基于地理信息系統(tǒng)平臺，通過對適宜性（基礎(chǔ)性）指標和約束性指標以及要素的分析，針對國土開發(fā)過程中的約束和適宜程度，判斷區(qū)域各類國土空間適合進行開發(fā)的適宜性等級。
適宜性（基礎(chǔ)性）指標包括但不限于如地形地貌、交通干線影響、區(qū)位優(yōu)勢、人口集聚度、經(jīng)濟發(fā)展水平等；約束性指標包括但不限于如自然災(zāi)害影響、可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境容量、生態(tài)約束條件、災(zāi)害評價等。
國土空間開發(fā)適宜性評價指標示意圖
（圖片根據(jù)《四川省國土空間開發(fā)適宜性評價》整理）
關(guān)于開展“三區(qū)三線劃定”工作
劃定“三區(qū)三線”，是整合相關(guān)空間性規(guī)劃的管控分區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)、促進“多規(guī)合一”的重要舉措，是統(tǒng)一各類空間性規(guī)劃用途管控的核心，其劃定基礎(chǔ)是開展資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價，全面摸清并分析國土空間本底條件。
“三區(qū)三線”主要指生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間（亦即建設(shè)空間）和農(nóng)業(yè)空間，以及生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田保護線。其中生態(tài)空間主要是針對具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂等各類生態(tài)要素。
因此，在劃定上，要落實最大程度保護生態(tài)安全、構(gòu)建生態(tài)屏障的要求。其對應(yīng)的剛性管控線為——生態(tài)保護紅線，按照生態(tài)環(huán)境部和國家發(fā)展改革委印發(fā)的《生態(tài)保護紅線劃定指南》，明確生態(tài)保護紅線主要是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線。
通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)敏感脆弱區(qū)域。其總體管控要求是突出“三個不”，即確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。
城鎮(zhèn)空間（亦即建設(shè)空間）主要是以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活為主體功能的國土空間，主要承擔城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟等功能的地域。其對應(yīng)的管控線即為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是一定時期內(nèi)可以進行城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間邊界，是一條城鎮(zhèn)空間管控的政策線，需要根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃用地規(guī)模和國土開發(fā)強度控制要求，兼顧城鎮(zhèn)布局和功能優(yōu)化的彈性從嚴劃定。
在等級序列上，包括省、市、縣三級，通過城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定，進一步明確城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和非集中建設(shè)區(qū)。其中城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)為規(guī)劃集中連片、規(guī)模較大、形態(tài)規(guī)整的地域，包括城鎮(zhèn)及各類集中建設(shè)的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。
農(nóng)業(yè)空間主要是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體功能，承擔農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的國土空間，包括永久基本農(nóng)田、一般農(nóng)田、耕地、園地、畜牧與漁業(yè)養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，以及村莊等農(nóng)村生活空間。
其對應(yīng)的管控線為——永久基本農(nóng)田保護線，一般經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地須劃為永久基本農(nóng)田保護線，主要包括蔬菜生產(chǎn)基地、農(nóng)業(yè)科研與教學試驗田，已經(jīng)建成的標準農(nóng)田、高標準基本農(nóng)田，集中度、連片度較高的優(yōu)質(zhì)耕地，相鄰城鎮(zhèn)間、交通干線間綠色隔離帶中的優(yōu)質(zhì)耕地等。
就國土空間規(guī)劃編制的層級而言，目前基本達成的共識為建立國家、省、市、縣、鎮(zhèn)五級編制體系，在序列上亦基本為下位遵從上位，形成縱向傳導(dǎo)體系，逐層進行編制。
省級層面下，市與縣級國土空間規(guī)劃可同步編制，一方面能夠縮短規(guī)劃傳導(dǎo)周期，增強規(guī)劃的時效性、針對性。另一方面，市級規(guī)劃能夠有效掌握和合理反映區(qū)縣級政府意圖，提高規(guī)劃科學性。區(qū)縣級規(guī)劃能夠及時校核、檢驗市級規(guī)劃成果的精準度和有效性，形成良性互動。同時，需要建立橫向傳導(dǎo)編制體系，即各層級國土空間規(guī)劃需要同步啟動各層級的專項規(guī)劃，進而形成完整的規(guī)劃體系，以更好的支撐國土空間規(guī)劃體系。
空間治理任務(wù)的復(fù)雜性，決定了城市國土空間規(guī)劃的內(nèi)容不僅是劃定“三區(qū)三線”，而是同時要將原城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中“有用、好用、管用”的內(nèi)容納入未來城市國土空間規(guī)劃，充分發(fā)揮好“戰(zhàn)略引領(lǐng)、剛性控制”的作用。
總體來看，新國土空間體系的建設(shè)面臨著“時間緊而難度大、標準高而內(nèi)容繁”的艱巨任務(wù)。這一年，是改革行動起步的第二年，不僅是打好基礎(chǔ)、明確目標的關(guān)鍵年，更是制定規(guī)則，實踐規(guī)程的一年。為了迎接未來的空間規(guī)劃體系建設(shè)，不僅需要在頂層設(shè)計層面加強制度配合和突破創(chuàng)新，更需要相關(guān)行業(yè)的技術(shù)人員提高自身的技術(shù)知識儲備，以先試先行和研究探索為改革任務(wù)貢獻智慧！
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