土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地的自然特點、經(jīng)濟條件和國民經(jīng)濟、社會發(fā)展用地需求的長期預測，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是對各主要用地部門的用地規(guī)模提出控制性指標，劃分土地利用區(qū)域，確定實施規(guī)劃的方針政策和措施。土地利用規(guī)劃是國家實行土地用途管制的基礎，是編制地區(qū)和專項土地利用規(guī)劃以及審批土地的依據(jù)。

土地利用總體規(guī)劃對于控制土地利用的方向、提高土地利用強度、合理布局產(chǎn)業(yè)和明確區(qū)域分工具有重要意義。關于城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的“糾結”，以及對于規(guī)劃的走向，其實2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就提出了建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實用途管制，到了今天則更加清晰為“城鄉(xiāng)融合、多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃。

2018年自然資源部成立，我們看到，從最早的國家土地局只負責管理土地，而且是以農(nóng)業(yè)用地為主，到國土資源部管理土地有關非農(nóng)職能，由住建部負責管理，再到自然資源部的統(tǒng)一管理的轉變，實際上是對這個部門職能不斷強化的過程。

我國土地利用總體規(guī)劃編制的背景

早在西周時期，實行的較為普及的土地制度——井田制，就是我國對土地利用進行規(guī)劃的雛形。井田制字意為：把土地劃分為許多方塊，形狀看似"井"字形，所以稱“井田制”?？梢哉f，對土地利用的規(guī)劃思想貫穿于幾千年的農(nóng)耕史和建設史中。

1978年改革開放，國家的經(jīng)濟得到極大的發(fā)展，1985年開發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱在沿海城市興起，各個地方的開發(fā)區(qū)面積迅速擴大，城市和交通、工礦用地急劇增加，大量的耕地被占用，僅1985年全國耕地就減少了1500萬畝，自然資源尤其是耕地資源消耗巨大。
1986年2月，為了加強對全國土地的統(tǒng)一管理，國務院決定成立國家土地管理局，作為國務院的直屬機構，負責全國土地、城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理工作。
國家土地管理局主要職責是：貫徹執(zhí)行國家關于土地的法律、法規(guī)和政策；主管全國土地的調(diào)查、登記和統(tǒng)計工作，組織有關部門編制土地利用總體規(guī)劃。
1986年8月1日，國家土地管理局正式掛牌成立。
1986年3月，中央《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策”。
1986年6月，《土地管理法》頒布，《土地管理法》規(guī)定，全面規(guī)劃，加強管理，保護，開發(fā)土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為。

各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃，地方人民政府的土地利用總體規(guī)劃，須經(jīng)上級人民政府批準執(zhí)行。
同時《土地管理法》還規(guī)定，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃應當協(xié)調(diào)。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地利用應當符合城市規(guī)劃。

這標志著我國的土地利用總體規(guī)劃工作，走上了依法、統(tǒng)一、全面、科學的軌道。

我國經(jīng)歷了哪三輪土地利用總體規(guī)劃

從1986年《土地管理法》頒布到現(xiàn)在，我國已進行了三輪土地利用總體規(guī)劃編制。

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986年～2000年）

1987年12月，國務院辦公廳轉發(fā)了國家土地管理局《關于土地利用總體規(guī)劃工作報告的通知》，明確了土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃的組成部分，是土地利用宏觀的、指導性的長期規(guī)劃。按行政區(qū)劃分為全國、省級（自治區(qū)、直轄市）、市縣級三個層次。
1993年2月，國務院批準實施《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（草案）》，這是我國第一部土地利用總體規(guī)劃。
綱要（草案）確定了全國土地利用總目標，其中有：耕地面積要確保18億畝以上；森林覆蓋率要提高到17％；保障各項建設的必要用地，首先是國家重點建設項目用地；在1991年-2000年期間，建設占用耕地控制在3000萬畝左右。
重點梳理：
1、第一輪土地利用總體規(guī)劃，是由國家土地管理局主持編制，國務院審核通過，實現(xiàn)了我國土地利用總體規(guī)劃從無到有的轉變。
2、這輪規(guī)劃，主旨是切實保護耕地，保障必要的建設用地，提高土地利用率和生產(chǎn)力，它奠定了我國土地利用規(guī)劃體系的基礎。
3、這輪規(guī)劃，確定了編制范圍為完整的行政區(qū)域，建立了國家、省、市縣級三個層次土地利用總體規(guī)劃的編制體系，確定了各級規(guī)劃的實施期限。

第二輪土地利用總體規(guī)劃（1996年～2010年）

1997年5月，中央11號文件《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》下發(fā)， 要求抓緊醞釀和部署新一輪的全國土地利用總體規(guī)劃修編工作。
通知要求，修訂規(guī)劃批準前，不得批準新占耕地，城市總體規(guī)劃用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃。同時，在全國范圍凍結了一年的非農(nóng)業(yè)建設項目占用耕地土地的審批。
這給土地管理帶來了一個大的轉折，也給土地利用規(guī)劃帶來了新的轉機。
1998年8月，九屆人大四次會議審議通過了《中華人民共和國土地管理法》修訂案， “土地利用總體規(guī)劃”成為土地管理法的專章。
修訂案賦予了土地利用規(guī)劃前所未有的權威性地位，是這輪規(guī)劃與上輪規(guī)劃最重要區(qū)別。
1999年4月，國務院批準實施《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997—2010年）》。
需要提及的是，1998年3月國務院實施機構改革，把地質(zhì)礦物部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局合并，共同組建了國土資源部。
重點梳理：
1、第二輪土地利用總體規(guī)劃，確立了以耕地保護為主的目標，提出了耕地總量動態(tài)平衡做法，通過指標加分區(qū)方法，對主要的規(guī)劃指標采取自上而下的方式逐級分解，為基層土管部門提供了強有力的依據(jù)。
2、總體上看，這輪規(guī)劃的實施，有力地促進了耕地保護，促進了節(jié)約集約用地。規(guī)劃期間，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的情況下，建設占用耕地數(shù)量有所下降。
3、這一輪規(guī)劃是在國家級、省級、地（市）級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的參與下開展編制的。

第三輪土地利用總體規(guī)劃（2006年～2020年）

從2003年開始，國務院部署了以全面清查開發(fā)區(qū)為重點的全國土地市場秩序的治理整頓工作，當時中央果斷提出，運用土地政策參與宏觀調(diào)控。
2004年10月，國務院下發(fā)《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，再次強調(diào)要加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理。
到了2008年10月，國務院批準實施《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》。并指出，土地利用總體規(guī)劃是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設的重要依據(jù)，是實行最嚴格土地管理制度的一項基本手段。
2009年5月，國土資源部下發(fā)《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見的通知》，2010年1月，國土資源部下發(fā)《關于加快推進土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設的通知》，從中可以看出，國家要求加快規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設提到日程，這也是為了給更好地實施土地用途管制奠定一個好的基礎。
屆時，第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設基本完成，急需疊加土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)，完善國土資源“一張圖”。
重點梳理：
1、第三輪土地利用總體規(guī)劃，展呈現(xiàn)出鮮明的堅守耕地紅線意識、資源節(jié)約意識、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)意識和共同責任意識，對規(guī)劃期內(nèi)我國土地開發(fā)、利用和保護作出了科學、合理的安排和部署。
2、本輪規(guī)劃最大的特點之一，是以耕地保護倒逼土地利用總體規(guī)劃的編制與實施。
3、規(guī)劃編制上，將指標體系分為預期性指標和約束性指標，制定了“三線四區(qū)”分區(qū)管制方式，頒布了《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》，從編制方式、編制內(nèi)容、編制審查等方面進行了統(tǒng)籌部署，建立了全國土地利用規(guī)劃的“一張圖”。
4、這輪規(guī)劃，國家級、省級、市（地）級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級均開展了土地利用總體規(guī)劃的編制。

2019年1月以后不再編制土地利用總體規(guī)劃

1、目前使用的土地利用總體規(guī)劃是2008年批準實施的，將于2020年到期。
在2018年1月，經(jīng)國務院同意國土資源部下發(fā)《關于開展新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點工作的通知》，在部分省（自治區(qū)、直轄市）部署開展規(guī)劃編制試點工作，以為全面開展新一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作積累實踐經(jīng)驗。
2、2018年3月14日國務院機構改革方案出臺，自然資源部組建。
機構改革方案明確了自然資源部的21項職責，25個內(nèi)設機構，3類派出機構，涉及空間規(guī)劃的司局包括：國土空間規(guī)劃局，國土空間用途管制司，國土空間生態(tài)修復司。
值得注意的是，機構改革跟整個行政管理的邏輯是一脈相承。
國土空間規(guī)劃局的具體職責，是擬定國土空間規(guī)劃相關政策，承擔建立空間規(guī)劃體系工作并監(jiān)督實施，也是負責“多規(guī)合一”、“一張藍圖干到底”這部分職責。
3、2019年1月4日《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案）征求意見稿，提出依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設活動的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。
4、2019年5月28日，自然資源部印發(fā)《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，明確了各地不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等。
今后工作中，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等統(tǒng)稱為“國土空間規(guī)劃”。

國土空間規(guī)劃的“三條紅線”嚴格管控

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，自然資源部相關負責人表示，到2020年底，完成三條控制線劃定和落地，納入全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎信息平臺，形成一張底圖，實行嚴格管控。

三條控制線是生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界?！吨笇б庖姟访鞔_重點圍繞三條控制線在基礎數(shù)據(jù)、劃定標準、管理規(guī)定等方面上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，交叉沖突難落地的現(xiàn)實問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三條控制線的基本原則、協(xié)調(diào)規(guī)則、落實路徑和保障措施。

自然資源部國土空間規(guī)劃局局長劉國洪指出，堅持底線思維，按照優(yōu)先保障國家生態(tài)安全、糧食安全、國土安全的要求，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，科學劃定和嚴格守護三條控制線，對生態(tài)保護紅線原則上按照禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，涉及占用生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田的要報國務院審批。

生態(tài)保護紅線

《指導意見》明確，優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線。自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長孫雪東指出，特別是將原來的生態(tài)保護紅線當中存在的大量的人為活動，按照統(tǒng)一的規(guī)則進行調(diào)整和完善，確保生態(tài)保護紅線按照生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性來劃定，妥善處理好生態(tài)保護紅線內(nèi)的原有的人類活動，該退出的要逐步有序退出。

永久基本農(nóng)田紅線

依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎上，按照一定比例，將達到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線

《指導意見》要求按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

從上面梳理的幾輪土地利用總體規(guī)劃的演變看，國家對于編制規(guī)劃本質(zhì)上是一種公共政策的制定，而了解并掌握政策是我們每一位規(guī)劃人，編制好每一項規(guī)劃的重要前提。

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