在地方政府財政收入壓力大、中央對違規(guī)舉債管控日益收緊的背景下，PPP正在成為地方政府拉動經(jīng)濟增長的重要推手，但各種“偽PPP”項目也逐漸浮出水面。在投資邊際效益遞減的背景下，要警惕PPP項目運作中可能的不規(guī)范操作將導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險。

PPP（Public Private Partnership），即政府與社會資本合作，自2013年財政部推行PPP項目以來，截至今年3月末，全國各地共有12287個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，項目總投資約14.6萬億元，涵蓋了能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個行業(yè)。
其中，已簽約落地項目1729個，項目總投資2.9萬億元，落地率為34.5%（指執(zhí)行和移交項目數(shù)之和與準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交項目數(shù)總和的比值，不考慮識別階段項目）。
“中國推動PPP的目的一方面是為了解決政府投資項目的資金短缺問題，另一方面也希望能夠通過引入社會資本方來提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的投資和運營效率。”長期跟蹤中國PPP發(fā)展的清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清對界面新聞表示。

不過，在推進(jìn)PPP的過程中也逐漸暴露出一些問題。比如，不少PPP項目看不到專業(yè)運營商，只有產(chǎn)業(yè)基金、金融機構(gòu)等財務(wù)投資者，這些投資者不承擔(dān)風(fēng)險，政府保證他們的投資回報；有的項目則看不到企業(yè)通過運營盈利，只看到企業(yè)通過施工獲利?？偨Y(jié)起來，“偽PPP”一般有以下幾個主要特征：明股實債、保底承諾和建設(shè)-移交（Build—Transfer）的運作方式。
今年2月，財政部辦公廳致函湖北省財政廳，要求核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項目不規(guī)范操作問題，稱該項目存在風(fēng)險分配不當(dāng)?shù)葐栴}。中國政府采購網(wǎng)公布的信息顯示，武漢軌道交通8號線一期PPP項目社會資本采購項目，預(yù)成交社會資本方為招商銀行股份有限公司，中國光大銀行股份有限公司和漢口銀行股份等三家金融機構(gòu)成立的聯(lián)合體。
根據(jù)預(yù)成交結(jié)果公示的信息，項目采購標(biāo)的為“武漢地鐵股權(quán)投資基金”中的優(yōu)先級出資人。在基金結(jié)構(gòu)中，社會資本出資28.42億元，占基金份額的90%，作為優(yōu)先級出資人；武漢地鐵集團(tuán)有限公司出資3.16億元，占基金份額的10%，作為劣后級出資人。預(yù)成交結(jié)果還顯示，預(yù)成交資本金財務(wù)內(nèi)部收益率是按照中國人民銀行最新發(fā)布的5年期以上銀行貸款基準(zhǔn)利率下浮3%，浮動利率。

王守清對界面新聞表示，武漢地鐵這個項目表面上看是PPP，實際上是由政府承諾予以固定回報，存在明股實債問題的“偽PPP”，且社會資本方也沒有承擔(dān)風(fēng)險。他說，如果地方政府或者地方政府成立的平臺公司承諾給予引入的社會資本一定的利息或在一定期限內(nèi)承諾回購股權(quán)，這就相當(dāng)于貸款，就屬于以入股的名義發(fā)放債券，是典型的“明股實債”。

“由于武漢地鐵集團(tuán)作為劣后級出資人，項目的風(fēng)險幾乎都由政府方承擔(dān)，與PPP的“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”基本內(nèi)涵有較大沖突。”王守清說。

值得注意的是，金融機構(gòu)參與城市軌道交通PPP項目并非武漢地鐵獨創(chuàng)。2016年9月，貴陽市軌道交通2號線一期工程PPP項目被兩家金融機構(gòu)以360億中標(biāo)價拿下。截至發(fā)稿，記者未聯(lián)系到貴陽和武漢的相關(guān)政府人士進(jìn)行采訪。

專家指出，“偽PPP”的另一種形式是BT（Build Transfer），即“建設(shè)—移交”。一般來說，BT形式下工程時間較短，僅3-5年，而PPP項目的周期一般在10年甚至更長的時間，因為PPP要求整合項目全生命周期的管理，從而實現(xiàn)成本最優(yōu)化。

2015年8月，河北新聞網(wǎng)公布了一則張家口經(jīng)濟開發(fā)區(qū)運用PPP模式開啟基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)的消息。文章說，張家口洋河高科園與世界500強企業(yè)太平洋建設(shè)集團(tuán)簽署《洋河高科園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目（PPP模式）框架協(xié)議書》，基礎(chǔ)設(shè)施項目總投資30億元，洋河高科園將規(guī)劃設(shè)計、道路、市政管網(wǎng)、路燈及污水處理廠進(jìn)行整體打包，由太平洋建設(shè)集團(tuán)墊付資金利用5年時間完成建設(shè)，完工后由洋河高科園“分期支付”。

“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”是PPP模式最為顯著的特征。相對于傳統(tǒng)的BT模式即政府授權(quán)企業(yè)獨立建造公共設(shè)施，采用PPP模式時，政府與企業(yè)是合作關(guān)系，即政府與企業(yè)參股組建項目公司，共同建造和經(jīng)營公共設(shè)施。在支付方式上，采用BT模式時，企業(yè)要墊資施工，而采用PPP模式時，企業(yè)參與投資、分享運營收益和政府補貼。

張家口的這個案例是典型的BT，而非PPP。在這個項目里，只見企業(yè)墊付資金，更多地關(guān)注回款風(fēng)險，而看不到長期的、可持續(xù)的政府與企業(yè)合作關(guān)系，更談不上雙方共同關(guān)注項目的全生命周期管理。

“BT拉動了城市建設(shè)，但是在BT模式下，社會資本不參與項目的運營和維護(hù)，工程質(zhì)量就得不到保障，所有的風(fēng)險都由政府來承擔(dān)，這不符合PPP的本意。”PPP專家、財政部財政科學(xué)研究所研究員孫潔分析稱。

北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥曾多次參加由政府相關(guān)部門主辦的PPP研討會，他對界面新聞表示，除了以明股實債，BT為代表的“偽PPP”，項目或行業(yè)選擇失當(dāng)也值得關(guān)注。

他說，PPP模式適用于公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)集中在交通、環(huán)保、水利、農(nóng)林以及保障性安居工程等行業(yè)，但有一些商業(yè)性質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)項目，也被包裝成了PPP的形式。

華中科技大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陳波對界面新聞表示，近年來國家層面對于PPP的推廣力度持續(xù)加大，加上目前經(jīng)濟增速放緩，地方政府的穩(wěn)增長壓力也在增加，這就導(dǎo)致一些“PPP”項目忽視可能的風(fēng)險點選擇走捷徑的方式。

王守清認(rèn)為，對于地方政府來說，在任內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟仍是其主要工作任務(wù)，地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）也是上級考核的主要指標(biāo)。在投資拉動經(jīng)濟的模式未得到根本改變的情況下，“偽PPP”的出現(xiàn)不足為奇。“在企業(yè)層面，由于擔(dān)心地方政府換屆導(dǎo)致的不確定性等原因，很多民營企業(yè)也希望為自己的投資爭取一些保障。”他對界面新聞表示。

中央政府推出PPP的本意是希望在政府預(yù)算空間有限的情況下，以PPP模式借力民間資本加大基建投資。采用PPP模式引入民間資本，一方面能夠降低政府杠桿率，另一方面可以解決資金問題，減輕政府財政負(fù)擔(dān)。

然而，PPP項目運作中存在的不規(guī)范操作可能會將加大地方政府債務(wù)風(fēng)險。以明股實債來說，如果這種用政府財政資金作為社會資本的劣后金的情況得不到糾正，會給地方政府增加債務(wù)，在地方政府不斷加碼基建投資的背景下，其中的風(fēng)險不容忽視。

財政部披露的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，中國地方政府債務(wù)15.32萬億元，地方政府債務(wù)率80.5%，加上中央政府債務(wù)12.01萬億元，合計中國政府債務(wù)為27.33萬億元。中國政府債務(wù)率為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，風(fēng)險總體可控。

“盡管中國整體債務(wù)水平低于國際安全線，不過部分債務(wù)率較高的地區(qū)值得關(guān)注。”陳波說。

中央政府已在加大力度糾正通過PPP變相舉債的行為。2015年5月，財政部會同國家發(fā)展和改革委出臺指導(dǎo)意見，明令嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目。今年5月，發(fā)改委與財政部等多部門又為PPP舉債劃定了禁止與準(zhǔn)行的界線。

業(yè)內(nèi)專家和分析人士認(rèn)為，下一步仍需進(jìn)行政策細(xì)化和監(jiān)管完善，從而為PPP的發(fā)展掃清障礙。

經(jīng)濟學(xué)人智庫曾對亞太地區(qū)國家的PPP運行環(huán)境做過評估。該機構(gòu)中國區(qū)分析師蘇月對界面新聞表示，中國在PPP項目的監(jiān)管以及制度建設(shè)方面仍有待提高，例如項目選擇合理性、競標(biāo)公平度和糾紛調(diào)解機制等。

王守清指出，目前很多PPP項目的合同對產(chǎn)出要求不夠明確，導(dǎo)致政企雙方對社會資本提供的產(chǎn)品與服務(wù)是否符合要求產(chǎn)生爭議。此外，對于風(fēng)險分擔(dān)等問題，目前也缺乏相應(yīng)的法律救濟與爭議解決方式。

此外，值得注意的是，由于民營資本難以承受高額的資金門檻，參與這波PPP掘金浪潮的大多是國有企業(yè)。據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第六期季報》披露，截止到今年第一季度，455個落地示范項目中的716家簽約社會資本中，國有控股企業(yè)和國有獨資企業(yè)的數(shù)量分別為24%和31%，而民營獨資企業(yè)和民營控股企業(yè)分別僅占20%和17%。

國有企業(yè)大舉投資PPP項目可能引發(fā)國企杠桿率的進(jìn)一步飆升，而國有企業(yè)支出的增加，會導(dǎo)致政府間接債務(wù)和或有負(fù)債的增長。數(shù)據(jù)顯示，2016年末，中國國有企業(yè)負(fù)債總額達(dá)到87萬億元，占當(dāng)年GDP比重的116.7%。

而財政部日前在回應(yīng)有關(guān)國有企業(yè)債務(wù)和地方政府債務(wù)的關(guān)系時指出，不論是中央國有企業(yè)、還是地方國有企業(yè)包括融資平臺公司，其舉借的債務(wù)依法均不屬于政府債務(wù)，應(yīng)由國有企業(yè)負(fù)責(zé)償還，政府不承擔(dān)償還責(zé)任；地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)對國有企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。

對于國企大量參與PPP項目，金永祥則表達(dá)了不同看法。他說：“國企大量加入PPP有很強的現(xiàn)實因素，因為PPP涉及到投資建設(shè)經(jīng)營服務(wù)等，很多民企之前沒有經(jīng)歷過這種全產(chǎn)業(yè)鏈的做法，這對他們來說是很大的挑戰(zhàn)，而國企在這方面的經(jīng)驗比較充足。”

來源：界面新聞

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