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旅游業(yè)用地是旅游業(yè)生存和發(fā)展的物質基礎，凡能為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養(yǎng)、娛樂、休息、保險、獵奇、考察研究等活動的土地，均可稱為旅游業(yè)用地。旅游產業(yè)的發(fā)展離不開土地的合理利用，用地問題始終是旅游產業(yè)發(fā)展的熱點問題，備受關注。本期博雅研究以《全域旅游發(fā)展中的旅游土地利用研究——以海南省全域旅游為例》，詳細分析了全域旅游發(fā)展的用地要求、用地特點以及用地方式。
《海南省全域旅游建設發(fā)展規(guī)劃》是博雅三大省級全域旅游規(guī)劃項目之一，同時也是全國首批全域旅游示范創(chuàng)建區(qū)之一。在規(guī)劃中，博雅方略提出要按照全區(qū)域、全要素、全產業(yè)鏈的要求，把海南作為一個大景區(qū)來規(guī)劃建設，以“點、線、面”結合的方式推動全域旅游建設，實現(xiàn)“日月同輝滿天星，全省處處是美景”。點擊查看博雅方略全域旅游規(guī)劃研究詳細案例：(加網(wǎng)站鏈接)
1.國家相關政策的出臺， 旅游業(yè)用地迎來重大利好
自2009年起，國家相關政策的出臺， 旅游業(yè)用地迎來重大利好。國家不斷優(yōu)化旅游業(yè)用地政策環(huán)境，新導向鼓勵利用四荒地和集體建設用地發(fā)展旅游業(yè)。2009年12月《國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》首次提出年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地，積極支持利用四荒地。2015年8月《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》落實差別化旅游業(yè)用地用海用島政策。2015年11月國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局聯(lián)合出臺《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》從積極保障旅游業(yè)發(fā)展用地供應、明確旅游新業(yè)態(tài)用地政策、加強旅游業(yè)用地服務監(jiān)管等方面對旅游業(yè)發(fā)展用地政策做了較為系統(tǒng)的規(guī)定，是當前指導旅游業(yè)用地政策創(chuàng)新的基礎性文件。2018年5月1號文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出允許政府利用農村存量建設用地，預留部分規(guī)制建設用地指標用于休閑旅游設施。
2.全域旅游的政策推進
2015年8月，國家旅游局發(fā)布《關于開展“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建工作的通知》，2016年2月到9月先后公布了兩批全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位名單。2016年9月，國家旅游局發(fā)布《國家全域旅游示范區(qū)認定標準（征求意見稿）》《國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導則》（試行），2017年6月，國家旅游局發(fā)布《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導則》，2018年3月，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進全域旅游發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。一系列文件的發(fā)布，為全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作提供行動指南。
3.全域旅游土地利用政策的發(fā)展
2016年9月，《國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導則》（試行）首次提及全域旅游的用地問題，指出強化土地政策保障，開展旅游用地改革創(chuàng)新，年度土地供應應適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地；通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等方式，滿足鄉(xiāng)村旅游項目用地需要。2017年6月，《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導則》再次提出強化旅游業(yè)用地保障，在年度用地指標中優(yōu)先支持旅游項目，探索實行重點旅游項目點狀供地等用地改革，優(yōu)化旅游項目用地政策。2018年3月，國務院辦公廳發(fā)布《指導意見》強化旅游業(yè)用地用海保障。隨著各地全域旅游的發(fā)展，全域旅游土地利用政策的推進工作逐漸上升到國家戰(zhàn)略層面。
4.從《指導意見》看全域旅游的用地要求
（1）從用地政策上給予傾斜
從土地規(guī)劃層面傾斜。將旅游發(fā)展所需用地納入土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排；年度土地利用計劃適當向旅游領域傾斜；適度擴大旅游產業(yè)用地供給；優(yōu)先保障旅游重點項目和鄉(xiāng)村旅游扶貧項目用地。
創(chuàng)新使用不同性質用地。在不改變用地主體、規(guī)劃條件的前提下，市場主體利用舊廠房、倉庫提供符合全域旅游發(fā)展需要的旅游休閑服務的，可執(zhí)行在五年內繼續(xù)按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策。
放寬用海政策。在符合管控要求的前提下，合理有序安排旅游產業(yè)用海需求。
（2）明確旅游業(yè)用地供給和使用方式
主要有三類形式。鼓勵通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾利用試點的方式建設旅游項目。農村集體經(jīng)濟組織可依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯(lián)營等方式開辦旅游企業(yè)。城鄉(xiāng)居民可以利用自有住宅依法從事民宿等旅游經(jīng)營。
5.低丘緩坡、點狀供地的浙江實踐
2018年7月，浙政辦發(fā)《關于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設的若干意見》，于2017年8月1日正式施行。該意見明確了點狀供地的原則、發(fā)展方向和相應舉措。
（1）原則
實行“多規(guī)合一”之下的用地管理，土地利用總體規(guī)劃是基礎。休閑度假、旅游觀光等建設項目單獨選址在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的，可以使用規(guī)劃新增建設用地預留指標申報土地利用總體規(guī)劃落實方案；選址在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設用地范圍外的，可依據(jù)經(jīng)市、縣（市）政府批準的項目選址論證報告或控制性詳細規(guī)劃，劃定項目建設用地紅線，出具規(guī)劃設計條件。
（2）發(fā)展方向
因地制宜，明確土地利用方向?；颈３稚鷳B(tài)環(huán)境原貌不變，嚴控房地產開發(fā)，開發(fā)建設項目方向主要有村莊建設、城鎮(zhèn)建設、生態(tài)休閑和度假旅游建設。
（3）舉措
靈活實行點狀布局單個地塊，點狀布局、帶狀布局多個地塊組合。對充分依托山林自然風景資源，進行生態(tài)（農業(yè)）旅游、休閑度假等項目開發(fā)的區(qū)塊，實行點狀布局多個地塊組合開發(fā)。
對開發(fā)項目區(qū)內建設占用的土地，按照建多少、轉多少的原則。對符合農村道路建設條件的，可以納入農村道路用地管理；對符合林道建設條件的，可以納入林業(yè)生產設施用地管理。
開發(fā)建設項目實行項目區(qū)供地，實行點面結合、差別供地。項目區(qū)為單個地塊的，按建設地塊單個供地；項目區(qū)為多個地塊的，按建設地塊組合供地；項目區(qū)內建設地塊用途符合劃撥用地目錄的，可以按劃撥方式供地；經(jīng)營性用地須嚴格按照公開方式出讓；對已辦理土地征收手續(xù)的生態(tài)保留用地，由市、縣（市）政府授權有關部門以租賃方式與項目業(yè)主單位簽訂使用合同并依法依規(guī)明確使用限制條件；對不實施土地征收的生態(tài)保留用地，由村集體經(jīng)濟組織以流轉方式與項目業(yè)主單位簽訂使用合同并依法依規(guī)明確使用限制條件。
1. 旅游業(yè)用地內涵
旅游用地的概念，最早出現(xiàn)于1990年國務院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，其中明確指出商業(yè)、旅游、娛樂用地土地使用權出讓最高年限40年。學術界通常認為，狹義的旅游用地是指縣級以上政府批準公布確定的、各級風景名勝區(qū)內的全部土地。廣義的旅游用地是指在旅游地內為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養(yǎng)、娛樂、休息、探險、獵奇、考察研究等活動的土地。簡而言之，旅游用地即具有游憩功能、能夠被旅游業(yè)所利用的土地。
2. 旅游業(yè)用地特征
通常認為，旅游業(yè)用地具有功能復合性、類型多樣性、空間分散性和邊界模糊性、利用持續(xù)性等特點。
3.旅游業(yè)用地與其他類型用地的不同
具有較好的包容性。旅游業(yè)用地彈性非常大，發(fā)展空間非常大，不需要整裝的土地；對于未利用地作為旅游業(yè)用地時，旅游業(yè)用地不拘于地塊大小、地塊形狀和地面坡度等。
高度融合性。由于旅游具有高度的產業(yè)融合性，其他類型的土地在符合監(jiān)管和規(guī)定的情況下，可以衍生出旅游服務功能，如農業(yè)用地可以為農業(yè)觀光、農事體驗、采摘等服務。
更高的集約型。旅游建設用地的開發(fā)會更容易引起地價的上升，集約性明顯。
2016年1月，海南被確定為全國首個全域旅游創(chuàng)建省。博雅承擔了《海南省全域旅游建設發(fā)展規(guī)劃》，堅持跳出傳統(tǒng)旅游謀劃現(xiàn)代旅游，跳出小旅游謀劃大旅游的發(fā)展理念，以深入推進旅游供給側結構性改革為發(fā)展主線，以“點、線、面”相結合為發(fā)展路徑，以促進旅游產業(yè)全區(qū)域、全要素、全產業(yè)鏈發(fā)展為發(fā)展基調，以全域共建、全域共融、全域共享為發(fā)展目標，形成“日月同輝滿天星，全省處處是美景”的發(fā)展新格局。
海南全域旅游以業(yè)態(tài)產品創(chuàng)新、“旅游+”產業(yè)融合、公共服務設施提升為“三大著力點”，共同推進全域旅游的落地實施，旅游業(yè)的土地利用方式尤為突出的表現(xiàn)在旅游業(yè)態(tài)中。
（1）業(yè)態(tài)產品創(chuàng)新
重點打造10大旅游產品，即海洋旅游、康養(yǎng)旅游、文體旅游、會展旅游、鄉(xiāng)村旅游、森林生態(tài)旅游、特色城鎮(zhèn)游、購物旅游、產業(yè)旅游、專項旅游。
加強8大新業(yè)態(tài)旅游產品建設，即郵輪游艇、主題住宿、房車露營、山地度假運動、中醫(yī)藥養(yǎng)生、低空飛行、航天科技、養(yǎng)老服務。
（2）“旅游+”產業(yè)融合
旅游10“+”，助推產業(yè)融合發(fā)展，推進全域旅游實施。主要為旅游+農業(yè)、旅游+海洋漁業(yè)、旅游+互聯(lián)網(wǎng)、旅游+康養(yǎng)產業(yè)、旅游+金融業(yè)、旅游+商務會展業(yè)、旅游+工業(yè)、旅游+林業(yè)、旅游+地產業(yè)、旅游+文化體育業(yè)。
（3）公共服務設施提升
主要有5個方面的提升。完善旅游集散功能，提升公共服務水平；狠抓廁所革命，促進旅游廁所建設；建立健全海南全域智慧旅游服務體系；加強全域旅游標識標牌系統(tǒng)整治；完善包含露營地設施的全域旅游停車場體系建設。
立足海南建設國際旅游島、打造中國旅游特區(qū)、世界一流海島休閑度假旅游目的地的發(fā)展目標，以業(yè)態(tài)創(chuàng)新視角審視發(fā)展全域旅游，結合海南旅游供給側改革、旅游開放開發(fā)和游客消費結構升級，明確創(chuàng)新發(fā)展重點，推動海南業(yè)態(tài)產品創(chuàng)新升級，結合現(xiàn)有用地政策和發(fā)展實際，重點打造海洋旅游、康養(yǎng)旅游、文體旅游、會展旅游、鄉(xiāng)村旅游、森林生態(tài)旅游、特色城鎮(zhèn)游、購物旅游、產業(yè)旅游、專項旅游等十大旅游業(yè)態(tài)。
海洋旅游。打造熱帶濱海休閑度假精品海灣，建設濱海旅游綜合體，開發(fā)特色島礁精品度假旅游，形成環(huán)海南島游艇休閑旅游線路。
康養(yǎng)旅游。建設醫(yī)療健康旅游項目，具體包括推進博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)建設，推進?？?、三亞中醫(yī)醫(yī)療旅游示范基地建設，鼓勵現(xiàn)有醫(yī)療機構擴大休閑療養(yǎng)服務。發(fā)展養(yǎng)老旅游服務產品，如引導海南“候鳥式”養(yǎng)老旅游度假向全年季候養(yǎng)老休閑度假轉變，建設一批生態(tài)養(yǎng)老型服務基地，加強養(yǎng)老型公共服務設施建設。
文體旅游。開發(fā)本土民族民俗文化旅游產品，依托傳統(tǒng)節(jié)日弘揚傳統(tǒng)文化，提升民族風情旅游村寨。發(fā)展節(jié)慶活動和演藝市場，打造特色節(jié)慶品牌，推動文化旅游演藝。
會展旅游。培育扶持會獎和展覽旅游，培育會獎旅游和展覽企業(yè)，舉辦高端專業(yè)會展，定期舉辦博鰲國際旅游論壇。著力打造旅游展覽品牌，提升展會品質，辦好大型旅游展覽，舉辦消費性旅游展覽展銷。
鄉(xiāng)村旅游。完善休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游配套設施，舉辦“海南鄉(xiāng)村旅游文化節(jié)”，培育鄉(xiāng)村旅游品牌，打造鄉(xiāng)村旅游精品。到 2020 年，全省建成 5 個鄉(xiāng)村旅游示范縣、100 個特色旅游風情小鎮(zhèn)、100 家椰級鄉(xiāng)村旅游點、300 家金牌農家樂、1000個鄉(xiāng)村旅游點。
森林生態(tài)旅游。以“10 個自然保護區(qū)+11 個森林公園+濱海濕地”為依托，整體打造海南熱帶雨林品牌。建設5個國家森林公園。開發(fā)森林旅游產品體系，如森林觀光、度假養(yǎng)生、運動探險、野生動物觀賞、雨林科普等。
特色城鎮(zhèn)游。推進建設國家全域旅游示范區(qū)，推進旅游中心城市、特色旅游城市、旅游小鎮(zhèn)的開發(fā)，在城市建設和舊城區(qū)改造中融入特色文化和商業(yè)街區(qū)。
購物旅游。優(yōu)化免稅購物政策，提高免稅購物限額，允許現(xiàn)有兩家實體免稅店開設網(wǎng)上銷售口，從商品供給、布局和消費人群上優(yōu)化免稅適用范圍。開發(fā)特色本土旅游商品，開發(fā)特色旅游商品的龍頭企業(yè)和品牌運營企業(yè)，建設好“海南禮物”旅游商品平臺，推進六大特色商品品牌和十類旅游商品開發(fā)，開發(fā)三沙特色旅游商品。
產業(yè)旅游。工旅融合發(fā)展，以文昌航天旅游為龍頭，塑造航天旅游品牌，挖掘工業(yè)旅游產品和線路，發(fā)展旅游裝備制造和旅游商品加工業(yè)，如游艇、輕型水上飛機、房車、越野和戶外運動裝備、潛水設備、高爾夫用具等。發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)，發(fā)展國際物流和保稅物流，發(fā)展特色商場和街區(qū)，完善商業(yè)配套設施。
專項旅游。豐富婚慶旅游產品，打造12 個特色婚慶基地，發(fā)展特色婚慶旅游產業(yè)。發(fā)展空中體驗旅游，發(fā)展中高端戶外運動項目，打造低空飛行試點基地，如海口、三亞、三沙、瓊海……開通覆蓋全島的低空旅游航線，如空中婚禮游、火山口和原始森林探秘游、傘降和滑翔極限運動游、低空飛行表演游……
郵輪旅游。加強郵輪港建設，完善郵輪配套服務，打造海上“絲綢之路”沿線國家郵輪旅游經(jīng)濟帶和環(huán)南海郵輪旅游線。發(fā)展帆船運動項目，建設14個郵輪旅游俱樂部，如?？跒承阌⒏?、金沙灣、三亞半山半島、鳳凰島、紅塘灣 …
主題住宿。鞏固提升星級酒店管理服務水平；大力發(fā)展星級度假酒店、特色主題酒店；
培育房車營地、汽車旅館、熱帶雨林人家、樹屋、船屋、客棧、青年旅社、集裝箱旅館等多類型住宿新業(yè)態(tài)。
房車露營。建設不同類型、不同級別、特色突出的自駕旅游服務區(qū)。以市縣政府主導建設的應急避難場所、高速公路、環(huán)島高速鐵路、濱海觀光公路、地區(qū)風景道、鄉(xiāng)村旅游公路為廊道；以旅游景區(qū)、度假區(qū)、產業(yè)園區(qū)、城郊游覽區(qū)、國家森林公園、風情小鎮(zhèn)、特色文化村為依托。
山地度假運動。以五大森林公園建設為契機，引導開發(fā)自行車、徒步穿越、野外生存、拓展訓練、森林瑜伽等山地度假運動項目，打造若干國際 ATV 運動基地，引導開發(fā)熱帶雨林熱氣球、滑翔傘、動力三角翼等空中休閑項目，布局若干空中休閑項目基地，依托森林主題小鎮(zhèn)建設，開發(fā)山地別墅、高山景觀酒店、野奢木屋群等山地森林度假產品。
中醫(yī)藥養(yǎng)生。推進醫(yī)療康體養(yǎng)生旅游項目建設，發(fā)展特許醫(yī)療、健康管理、照護康復、醫(yī)學美容以及抗衰老等醫(yī)療領域產品，形成提供醫(yī)療服務、健康管理、體檢、康復、養(yǎng)生等全方位服務的完整中醫(yī)藥康療產業(yè)鏈。打造三亞、?？谥嗅t(yī)醫(yī)療旅游示范基地，引進國際知名的醫(yī)療、保健、先進診療設備，開辦中外合資醫(yī)院，對接國際標準，引入國際醫(yī)療衛(wèi)生機構認證，形成高端醫(yī)療的產業(yè)配套和服務體系。
航天科技。挖掘航天科技文化，通過適當?shù)捻椖吭鼋?，推動文昌航天之城旅游功能化改造；完善航天發(fā)射場旅游服務配套，打造海南航天主題公園、中國航空航天科技文化博物館；延伸建設航天主題度假酒店、主題餐廳、主題商店；引導開發(fā)建設航天科技產業(yè)園區(qū)，注入旅游元素，打造集開發(fā)、生產、參觀、科普、體驗等為一體、功能集聚的航天主題產業(yè)園區(qū)，形成海南旅游的亮點產品。
海南全域旅游以創(chuàng)新旅游業(yè)態(tài)為出發(fā)點，結合現(xiàn)行用地政策和發(fā)展實際，在遵循國家旅游業(yè)用地相關政策的基礎上，打造了海南全域旅游土地利用的創(chuàng)新實踐，具有一定的前瞻性和創(chuàng)新性。具體表現(xiàn)如下表：
海南省全域旅游創(chuàng)新與用地方式對應表
旅游創(chuàng)新 土地利用
依托現(xiàn)有設施進行優(yōu)化，提升旅游品質。如對交通道路沿線的優(yōu)化、港口的優(yōu)化、醫(yī)療設施的優(yōu)化等。 引導旅游業(yè)用地規(guī)范發(fā)展，對旅游項目用地實行優(yōu)惠，為旅游配套的公益性基礎設施建設可按劃撥方式供地。
憑借旅游的關聯(lián)帶動效應，與相關產業(yè)融合，注入旅游要素，實現(xiàn)集約化發(fā)展。如航天科技城的優(yōu)化、旅居地產的優(yōu)化、房車露營地的建設等。 推動差別化供地政策
靈活運用現(xiàn)有政策，活用低空、近海等空間，打造立體化的旅游業(yè)態(tài)。 規(guī)范用海、用空使用
對于鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，開展全域美麗鄉(xiāng)村建設，實施“百千工程”。 積極培育土地流轉機制，鼓勵多種形式的有償轉讓，加大對鄉(xiāng)村未利用地和廢棄用地的開發(fā)，并加強監(jiān)管。
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