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2020年國家發(fā)展改革委發(fā)布了《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》。文件提出，全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市，出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市指導意見。允許農(nóng)民集體妥善處理產(chǎn)權和補償關系后，依法收回農(nóng)民自愿退出的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地使用權，按照國土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營性用途入市。啟動新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，參與試點的13個城市，為北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都。
本文分析即將迎來的新形勢，并探討集體經(jīng)營性建設用地入市對相關市場主體帶來的機遇以及挑戰(zhàn)，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展深化改革獻計獻策。
2004年《土地管理法》規(guī)定，建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，如果是城市內(nèi)集體所有的土地，必須在征收為國有土地后方可出讓使用權。
《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，土地使用權出讓金應當全部上繳財政，列入預算，用于城市基礎設施建設和土地開發(fā)。
《國有土地使用權出讓收支管理辦法》規(guī)定，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，其中出讓收入全部繳入地方國庫，這就為土地財政提供了來源。而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市政策推行之后，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。
2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）修正案，自2020年1月1日起實施。《土地管理法》自1986年出臺以來歷經(jīng)了三次修改，而此次改動為最大程度的一次修改。新法在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、土地征收及宅基地制度等方面均進行了完善，標志著我國土地管理制度再次進入新紀元。
1 《土地管理法》七大突破
此次《土地管理法》的修訂，帶來了七個方面的重大突破，包括允許集體經(jīng)營性建設用地入市、對土地征收制度進行改革、已進城落戶農(nóng)民可自愿有償退出宅基地、將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田制度、為“多規(guī)合一”改革預留法律空間、對中央和地方的土地審批權限進行了調(diào)整和土地督察制度正式入法。其中，集體經(jīng)營性建設用地入市是本次土地管理法修改的最大亮點。允許集體經(jīng)營性建設用地入市是土地管理法的一個重大制度創(chuàng)新，為破除城鄉(xiāng)二元土地制度打開了法律之門，也為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙。
新法明確規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，即符合條件的集體經(jīng)營性建設用地可以通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用，使用者取得集體經(jīng)營性建設用地使用權后還可以進行轉讓、互換或者抵押等。雖然此次集體用地入市范圍僅限于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，未提及住宅用地，但這一重大突破仍會對未來房地產(chǎn)市場的發(fā)展帶來深遠影響。
2集體經(jīng)營性建設用地入市帶來的機遇
針對當前我國用地和農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，集體土地入市將帶來兩大優(yōu)勢：
一是為城市擴張?zhí)峁┩恋刭Y源，解決城市土地資源緊缺的問題和城市擴張與農(nóng)村集體占有土地之間的矛盾；
二是解決農(nóng)民收入問題，土地是農(nóng)民最主要的財富形式，允許集體土地入市可以使得農(nóng)民的財產(chǎn)性收入明顯提升，無論是一次性收入還是可持續(xù)性收入，都將獲得明顯的改善。
開發(fā)商可通過招拍掛、協(xié)議等多種方式參與集體用地的開發(fā)。由于不需要經(jīng)過集體土地變?yōu)閲型恋剡@個環(huán)節(jié)，同時地價款的支付時間、支付方式等可與村集體商議確定，這在一定程度上降低了拿地成本，形成開發(fā)商與村集體共贏的局面。這種方式取得的土地，與之前單一的國有用地招拍掛土地出讓市場形成競爭，有利于平抑當前過熱的土地市場價格。集體經(jīng)營性建設用地入市后，開發(fā)商新增了一條拿地途徑，為集體用地開發(fā)打下了基礎，預計受益產(chǎn)業(yè)涉及長租公寓、康療文旅類地產(chǎn)、工業(yè)、物流業(yè)等。
集體用地的所有者直接通過多種方式與開發(fā)商合作，集體經(jīng)濟組織及其成員均可直接享有集體經(jīng)營性建設用地入市帶來的土地增值收益，財產(chǎn)性收入得到有效增加，獲得的收益也比以往要高。此項改革將有效激活農(nóng)村土地資產(chǎn)，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，推進農(nóng)村的基礎設施建設和公益事業(yè)發(fā)展，更好地保障農(nóng)民權益。集體經(jīng)營性建設用地的出讓、出租及其使用權的轉讓、互換或抵押等多項政策的放開，將極大提高集體經(jīng)營性建設用地的流動性，促使原本閑置或低效的農(nóng)村集體建設用地得到有效盤活。
與傳統(tǒng)的開發(fā)商相比，由于村集體自身土地成本低，資金壓力小，他們更可以采取租售并舉的方式，將短期收益化為長期收益，開發(fā)模式也更加靈活多樣。這些優(yōu)點表明村集體在自持運營等方面比傳統(tǒng)的開發(fā)商更有優(yōu)勢，因而有可能會成為房地產(chǎn)開發(fā)一支不可忽略的生力軍。同時，由于房地產(chǎn)開發(fā)項目專業(yè)程度高、建設投入資金大等特點，開發(fā)商可利用自身豐富的項目開發(fā)經(jīng)驗、專業(yè)團隊和雄厚的資金實力等優(yōu)勢通過代建、合作開發(fā)等方式與村集體進行合作，發(fā)揮雙方各自優(yōu)勢，實現(xiàn)項目效益最大化，以此獲得新的發(fā)展良機。
這一變更是我國土地管理制度的重大創(chuàng)新，取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，促進了集體建設用地在土地市場的流動化與多元化，也有利于增加城市經(jīng)營性建設用地的供給，有利于形成理性的土地價格，形成工商企業(yè)的成本優(yōu)勢。對土地所有者——農(nóng)村集體來說，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入提高以及投融資提供了強有力的支持。
根據(jù)銀監(jiān)會規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地無需入市，只要依法獲取有關權證，即可進行抵押貸款，而加速推進入市改革無疑可以大大增加土地的抵押價值。按此前“三塊地”改革試點地區(qū)成交均價114萬元/畝推算，全國存量市場即有57萬億元（2017年末全國全口徑涉農(nóng)貸款余額也僅有30.95萬億元），再考慮到土地上的建筑物價值，可以用于抵押融資的土地資產(chǎn)將大大增加。在新冠疫情沖擊導致經(jīng)濟短期下行壓力加大的情形下，全國范圍內(nèi)集體經(jīng)營性建設用地入市改革政策的推廣為信用派生提供了基礎條件，與貨幣政策寬松、財政政策擴張等一系列政策相配合，成為穩(wěn)增長的重要政策工具之一。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市, 通過開辟經(jīng)濟投資項目土地新載體, 使現(xiàn)今城市建設用地指標緊缺情況得到相應緩解。并且, 農(nóng)村土地入市后其使用權等同于國有土地, 不僅能夠在一級土地市場出讓、租賃與入股, 還能夠在二級市場中轉讓、出租及抵押。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地抵押權的實現(xiàn), 小微企業(yè)也通過抵押入市土地, 解決了企業(yè)資金運營壓力。進而, 完成破除舊廠房, 升級機器設備的企業(yè)經(jīng)濟升級與轉型。相關試點權能抵押的金融性綱領文件, 一定程度在國家頂層設計層面, 提供了盤活農(nóng)村地區(qū)存量建設用地的金融杠桿支撐。
原國有土地入市利益分配機制中, 政府通常采用“低征高賣”方式, 享受土地增值絕大部分收益, 現(xiàn)試行城鄉(xiāng)經(jīng)營性土地入市利益分配章程, 已明確到農(nóng)村集體、個人以及國家方面。按照農(nóng)村入市土地所屬三級經(jīng)濟組織的不同, 將集體經(jīng)營性建設用地入市所有權收益, 按不同比例折算于農(nóng)村集體。新的利益分配格局, 以明確收益用途、明確收益屬性、明確農(nóng)民利益為核心, 形成了農(nóng)村集體利益為主的土地利益分配規(guī)則。
“利用集體建設用地建設租賃住房、共享度假小院”，是中國土地制度的重大變革，意味著以后“土地改革有巨大的空間”。大城市郊區(qū)農(nóng)村戶口價值大增，將產(chǎn)生一大批新富階層。這些農(nóng)民將成為大批租賃住房的股東，長期享受土地紅利。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市從試點走向全國，如何實現(xiàn)土地資源的利用效益最大化，引導土地交易市場有序規(guī)范進行，確保土地利用的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益相統(tǒng)一成為當下集體土地入市面臨的重難點問題。農(nóng)村集體土體入市面臨的挑戰(zhàn)主要有以下幾個方面：
收益如何合理分配是集體經(jīng)營性建設用地入市面臨的核心問題,主要涉及到政府與村集體、不同村集體之間以及村集體與集體成員間三個層次的收益分配。首先,在政府與村集體間的外部分配上,各試點區(qū)均按照國家政策因地制宜地規(guī)定土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例。但是，政府直接參與集體土地首次入市和再次流轉中的土地收益分配，違背了產(chǎn)權分配的基本原則，混淆了土地財產(chǎn)權與公共管理權的性質(zhì)。其次,在不同村集體之間的土地收益分配上,鑒于不同區(qū)位和規(guī)劃管制用途下的土地經(jīng)濟價值差異較大，遠郊農(nóng)村與城市近郊區(qū)之間、規(guī)劃為不同用途的用地之間可能出現(xiàn)巨大利益差異，容易產(chǎn)生分配不均衡的問題。集體經(jīng)營性建設用地距離中心城市越近，增值空間就越大，快速城市化時期尤其如此。
新《土地管理法》要求“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。新法實施后征地補償成本不僅可能會大大超過過去的“30倍上限”，并且還會出現(xiàn)由于農(nóng)民對征地拆遷補償?shù)男睦眍A期提高等因素引起的其他不可控成本，這在一定程度上增加了開發(fā)商拿地難度。土地拆遷成本提高，開發(fā)成本也會隨之水漲船高。
為保障重大產(chǎn)業(yè)項目落地或為實現(xiàn)區(qū)域整體利益，政府需要對成片開發(fā)的用地統(tǒng)一進行收儲和規(guī)劃。由于集體經(jīng)營性建設用地可按規(guī)定入市，如果農(nóng)民通過土地直接入市獲得的土地收益比被征地的高，那么，農(nóng)民傾向于選擇“入市”而不愿意土地被征收，從而導致征地困難。即便是要求被征地農(nóng)民與“入市”農(nóng)民所獲土地增值收益大體均衡，也會給征地工作帶來難度。由于村集體對土地的補償期望變高，可能會造成整體補償成本的提高，在地方財政十分吃緊的現(xiàn)狀下，地方政府對落實這一補償方案可能會感到力不從心。
一方面，由于集體經(jīng)營性建設用地入市涉及問題復雜、各地情況不一，急需各類監(jiān)管政策、實施細則和操作指引的出臺，引導市場走向正軌，但政策的完善需要一個漫長的探索過程，在這期間必然出現(xiàn)相關配套文件缺位或不完善而引發(fā)的一系列問題；另一方面，農(nóng)村集體擁有集體經(jīng)營性建設用地的所用權,但處置權實際上可能掌握在村干部或相關利益群體手中,在農(nóng)民對集體經(jīng)營性建設用地入市交易不了解、監(jiān)督缺位的情況下,難免出現(xiàn)農(nóng)村集體利益受損的情況。
在城市土地資源有限、農(nóng)村土地閑置問題亟需解決，城鄉(xiāng)經(jīng)濟需要進一步發(fā)展的情況下，以集體經(jīng)營性建設用地入市為契機，廣大農(nóng)村運用集體土地與城市房地產(chǎn)經(jīng)濟、商服、工業(yè)等多種經(jīng)濟模式契合，對于促進城市擴大土地來源渠道與集體經(jīng)營性建設用地入市帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義，有利于實現(xiàn)雙贏局面。
現(xiàn)階段，集體土地被允許入市期許甚好，帶來了不少的市場機遇，然而隨之而來面臨的挑戰(zhàn)也比較多。建議針對集體經(jīng)營性建設用地入市面臨的核心問題，各級政府應解放思想，積極探索，在總結試點地區(qū)經(jīng)驗的基礎上盡快出臺相關政策，加強監(jiān)管，為推動集體土地穩(wěn)妥有序、規(guī)范入市打下基礎，為“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的目標，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展做出重要貢獻。
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